Фильтры для воды - продажа, обслуживание, замена картриджей
Розкрито сутність системи державного внутрішнього фінансового контролю як вагомої складової фінансової системи країни, методологічні й організаційні засади вдосконалення цієї системи з урахуванням міжнародних положень. Визначено основні напрями стратегії розвитку державного внутрішнього фінансового контролю як інструмента підвищення ефективності функціонування державних фінансів, у тому числі внутрішнього контролю й аудиту.

Економічні тенденції й наслідки світової фінансової кризи показали необхідність удосконалення фінансово-бюджетної політики й формування відповідних механізмів державного фінансового контролю як вагомої складової фінансової системи країни. Тому розробка Міністерством фінансів, Головним контрольно-ревізійним управлінням України Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (далі — Концепція) та її схвалення урядом 22 жовтня 2008 року є важливим і своєчасним кроком у сучасних фінансово-економічних умовах.

Концепція визначає методологічні й організаційні засади державного внутрішнього фінансового контролю та спрямована на поліпшення бюджетного процесу, підвищення ефективності функціонування державних фінансів, що має істотне значення для економічного розвитку України й суспільного добробуту, чого можливо досягти шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного й комунального секторів, поліпшення якості державного регулювання.

Важливим інструментом державного управління, що надає можливість виконати відповідні завдання, пов'язані з діяльністю органів державного й комунального секторів, є державний внутрішній фінансовий контроль, який сприяє фінансово-економічній збалансованості в разі певного екзогенного впливу на розвиток суспільства. У зв'язку з цим із метою вдосконалення системи державного управління, запровадження інноваційних досягнень із урахуванням інституційних змін необхідно проводити оцінку державного внутрішнього фінансового контролю для приведення його у відповідність до етапу соціально-економічного розвитку країни. Крім того, треба вирішити питання організації й функціонування державного внутрішнього фінансового контролю в системі органів державного управління шляхом упорядкування понятійної бази та проведення аналізу системи державного внутрішнього фінансового контролю; визначення стратегічних напрямів і основних етапів його розвитку.

У Концепції не порушуються питання зовнішнього фінансового контролю, що здійснюється Рахунковою палатою відповідно до законодавства, державного нагляду й контролю діяльності інших, ніж державні й комунальні підприємства, установи та організації, крім їх діяльності, пов'язаної з використанням державних фінансів, а також функціонування їх систем внутрішнього контролю й аудиту.

Незважаючи на те, що системи державного внутрішнього фінансового контролю в різних країнах Європи мають певні відмінності, вони функціонують за єдиними організаційними підходами й понятійною базою. Визначена в Концепції понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю ґрунтується на вимогах ЄС до управління державними фінансами, що відповідає процесу адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Державний внутрішній фінансовий контроль повинен забезпечити ефективне, результативне і прозоре управління державними фінансами та розглядається як сукупність трьох складових: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Основним принципом державного внутрішнього фінансового контролю є розмежування внутрішнього контролю й аудиту. Внутрішній аудит має визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи методи попереднього контролю. Однією зі складових внутрішнього контролю є відповідальність керівника за управління й розвиток організації в цілому. За створення та функціонування структури внутрішнього контролю відповідає керівництво органів державного й комунального секторів.

Внутрішній контроль є інструментом управління, що дає змогу керівництву органів державного й комунального секторів перевірити стан виконання відповідних завдань, здійснити низку заходів із метою підвищення ефективності й результативності діяльності установи. Контроль здійснюється у процесі діяльності органів державного й комунального секторів та поділяється на попередній, поточний і подальший, що здійснюється після виконання управлінського рішення чи фінансово-господарської операції.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних рекомендацій і консультацій, спрямованих на вдосконалення діяльності органів державного й комунального секторів, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано — органами державної контрольно-ревізійної служби — та децентралізовано — вповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору. Подальший контроль використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, стану й достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності органів державного й комунального секторів із метою виявлення недоліків і порушень є інспектуванням, яке здійснюється у формі ревізій і перевірок та повинне забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства.

Інспектування відрізняється від внутрішнього аудиту фіскальною спрямованістю; за його результатами керівництву органів державного й комунального секторів, діяльність яких контролювалася, висуваються вимоги, а не надаються рекомендації. Централізоване інспектування здійснюється органами державної контрольно-ревізійної служби, децентралізоване — контрольно-ревізійними підрозділами центральних органів виконавчої влади, організацій, установ.

Понятійна база державного внутрішнього фінансового контролю, яка застосовується в законодавстві, науковій і практичній діяльності в Україні, не узгоджується повною мірою з понятійною базою, визначеною документами ЄС: зокрема, поняттю "фінансовий контроль" найбільше відповідає широке за змістом "фінансове управління".

У вітчизняному правовому полі існує нечіткість у трактуванні понять "зовнішній контроль" і "внутрішній контроль". Відповідно до основних документів Міжнародної організації вищих органів контролю державних фінансів зовнішній контроль передбачає діяльність вищого органу фінансового контролю в системі державних органів з будь-якого контролю, який є зовнішнім стосовно системи органів виконавчої влади; оскільки зазначений орган не належить до такої системи, інші органи державної влади, що здійснюють контрольні функції, належать до системи внутрішнього контролю. Разом із тим згідно зі статтею 26 Бюджетного кодексу України "зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюються Рахунковою палатою — в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України — відповідно до його повноважень, визначених законом" (Бюджетний кодекс України: Закон України від 21.06.2001 № 2542-ІІІ // Голос України. — 2001. — № 129. — 24 лип.).

На даний час система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні частково враховує основні принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю у країнах ЄС, складовими яких є фінансове управління й контроль, внутрішній аудит та їх гармонізація на центральному рівні.
У сучасних моделях державного управління базовим елементом системи державного внутрішнього фінансового контролю є загальна відповідальність керівників органів державного й комунального секторів перед парламентом і громадськістю, тому у країнах ЄС таким елементом є фінансове управління й контроль як функція керівників, відповідальних за діяльність конкретного органу. Внутрішній аудит в Україні майже не здійснюється. Лише ГоловКРУ та підпорядкованими йому територіальними органами відповідно до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" проводиться централізований внутрішній аудит ефективності.

Основою державного внутрішнього фінансового контролю, який здійснюють органи державної контрольно-ревізійної служби та відповідні підрозділи центральних органів виконавчої влади, є інспектування, спрямоване переважно на виявлення правопорушень, а не на оцінку результатів, досягнутих в управлінні державними фінансами. Потреба в інспектуванні на даний час зумовлена досить низьким рівнем фінансової дисципліни в бюджетній сфері та в державному секторі економіки, відсутністю системного внутрішнього контролю та аудиту в органах державного й комунального секторів.
У міністерствах фінансів більшості країн ЄС функціонує підрозділ, що відповідає за гармонізацію фінансового управління й контролю та внутрішнього аудиту. Системи державного внутрішнього фінансового контролю країн Західної Європи мають різний ступінь централізації — від централізованого попереднього контролю на рівні казначейства або окремого контролюючого органу в системі органів виконавчої влади до розподілу відповідальності за здійснення контролю між керівниками органів державного й комунального секторів із одночасним залученням підрозділів внутрішнього аудиту в кожному з таких органів. Сучасне державне управління в розвинутих країнах удосконалюється з метою децентралізації систем контролю, інтегрованих із управлінням програмами й діяльністю.

Слід зазначити, що міжнародні підходи до механізмів функціонування системи державного фінансового контролю мають глибоко осмислюватися вітчизняними науковцями і практиками — виходячи із сучасних реалій, а також особливостей української фінансової системи, зокрема структури бюджетної системи, складових бюджетного процесу й відповідних фінансових відносин, що складаються у процесі їх розвитку.
Зарубіжні системи внутрішнього контролю й аудиту теж формувалися з урахуванням національних особливостей, тому План заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю розроблено відповідно до сучасного стану системи контролю, існуючих прогалин у бюджетному законодавстві, рівня підготовленості фахівців до сприйняття нової ідеології державного фінансового контролю та всіх суб'єктів бюджетного процесу до якісного виконання своїх функцій.

В Україні, як і в окремих країнах Східної Європи, переважає централізована модель державного внутрішнього фінансового контролю з елементами децентралізованої — в частині здійснення попереднього контролю. Згідно з рекомендаціями Європейської Комісії система державного внутрішнього фінансового контролю повинна однаково повно охоплювати контролем усі державні фінанси й фінанси ЄС; однією з важливих ознак готовності країни — кандидата до вступу в ЄС — є запровадження процедури відшкодування втрачених фінансів.

У зв'язку з наявністю прогалин у вітчизняному законодавстві поза державним фінансовим контролем тривалий час залишалися важливі для держави сфери діяльності, зокрема формування й виконання дохідної частини бюджетів усіх рівнів; державні й комунальні підприємства, акціонерні, холдингові компанії, інші суб'єкти господарювання, у статутному фонді яких більш ніж 50 % акцій належать державі та суб'єктам комунальної власності, інші підприємства, установи й організації, що використовують державне й комунальне майно; цільове використання коштів, що залишаються в розпорядженні суб'єктів підприємницької діяльності у разі надання їм податкових пільг; формування й використання коштів і майна державних цільових фондів.
Відповідно до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" ГоловКРУ й підпорядковані йому територіальні органи здійснюють інспектування щодо використання коштів місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування й місцеві органи виконавчої влади, хоч і наділені відповідними повноваженнями, практично не здійснюють внутрішній аудит на відміну від аналогічних органів країн ЄС, які утворюють служби внутрішнього аудиту, залучають аудиторів.

Законодавство України не передбачає належного відшкодування втрачених державних коштів і такої ж відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни. Система державного внутрішнього фінансового контролю в Україні не має достатнього наукового забезпечення в частині впровадження у практику сучасного вітчизняного й зарубіжного досвіду, розроблення та реалізації новітніх інформаційно-програмних проектів, задоволення потреб у підготовці кадрів і підвищенні їх кваліфікації. Ще однією проблемою є досягнення дієвості створюваної системи, яка залежить від якості здійснення зазначених заходів та відповідного перегляду й удосконалення концептуальних засад діяльності всіх інституцій.

Стратегією модернізації системи управління державними фінансами, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України 17 жовтня 2007 року, визначено шляхи вдосконалення бюджетної системи, а саме управління державними фінансами; системи стратегічного бюджетного планування на середньо- й довгостроковий періоди; порядку складання й виконання бюджету на основі програмно-цільового методу в бюджетному процесі; системи контролю процесу виконання бюджету.

Здійснення контролю процесу виконання бюджету, виходячи з принципу системності, передбачає контролювання надходження державних фінансових ресурсів та їх використання, тому аудит має проводитися не лише щодо використання коштів. Крім того, перехід бюджетного й казначейського обліку з касового методу виконання бюджету до методу нарахування доходів і витрат потребуватиме аудиту руху державних фінансових ресурсів та ефективності використання бюджетних коштів.

Внутрішній аудит розв'язує важливі завдання з удосконалення системи управління, попередження фактів незаконного й неефективного використання державних ресурсів, запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності відповідного органу державного й комунального секторів. Саме тому до професійної етики і кваліфікації внутрішнього аудитора висуваються особливі вимоги. Кодекси етики міжнародних організацій визначають тільки загальні принципи норм поведінки представників даної професії, отож кожна країна має розробити власний Кодекс професійної етики аудиторів з огляду на мовні, культурні, правові й соціальні особливості.

Реформування не може бути ефективним без належного навчання й підвищення кваліфікації аудиторів. Як уже зазначалося, Планом заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю передбачено здійснення підготовки кадрів та інформаційного забезпечення шляхом:
— розробки навчальних програм із питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та програми сертифікації внутрішніх аудиторів із урахуванням міжнародного досвіду;
— проведення засідань за круглим столом, брифінгів, конференцій, консультацій та інших заходів з участю представників органів державної влади і громадськості;
— створення єдиної інформаційної бази щодо внутрішнього аудиту.

Протягом 2007—2009 років проводяться науково-практичні конференції, навчання та підвищення кваліфікації з метою реформування системи державного фінансового контролю. І однією з передумов належного сприйняття, розуміння й відповідального ставлення до реформування цієї системи є відкритість і прозорість діяльності відповідних державних органів.
Враховуючи важливість заходів, здійснюваних Міністерством фінансів і ГоловКРУ України для реалізації Концепції, слід ґрунтовно підійти до перегляду завдань і функцій інституцій, які забезпечуватимуть реформування та подальше функціонування національної системи державного внутрішнього фінансового контролю. При цьому треба зауважити, що реформування системи відбувається поетапно та потребує не тільки зміни законодавства і прийняття нормативно-правових актів, а й проведення необхідної роз'яснювальної роботи, розробки дієвих методів управління державними ресурсами й майном. Для цього доцільно враховувати стан формування доходів державного й місцевих бюджетів, ефективність використання бюджетних ресурсів і державного майна.

У цьому контексті першочерговими мають бути такі заходи:
— удосконалення діяльності органів державного й комунального секторів, підвищення якості державного управління;
— законодавче врегулювання питань формування системи державного внутрішнього фінансового контролю, основною метою якого є забезпечення здійснення внутрішнього контролю, проведення внутрішнього аудиту, їх гармонізації для забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі принципів законності, економічності, ефективності, результативності і прозорості;
— визначення на основі наукового обґрунтування структури системи державного внутрішнього фінансового контролю, відповідних процедур регламентації її функціонування;
— встановлення механізму запровадження внутрішнього аудиту в органах державного й комунального секторів;
— забезпечення тісного зв'язку системи державного внутрішнього фінансового контролю з бюджетним процесом;
— формування дієвої системи моніторингу фінансово-господарської діяльності підприємств, які перебувають у державній або комунальній власності, для підвищення їх прибутковості й конкурентоспроможності;
— створення сучасних ринкових інституцій із питань державного внутрішнього фінансового контролю.

Євроінтеграційний напрям розвитку України та визначення його в Концепції як пріоритетної складової реформування системи державного внутрішнього контролю, що передбачає запровадження в діяльність органів державного сектору систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, вимагають відповідних дій, тому ГоловКРУ в поточному році було затверджено Стратегію розвитку державної контрольно-ревізійної служби на період до 2015 року (далі — Стратегія), якою передбачено основні напрями діяльності: інспектування, централізований внутрішній аудит та гармонізація внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

Такий підхід є науково обґрунтованим, оскільки створюватиме умови для структурування завдань контролю, що забезпечуватиме здійснення державою її контрольних функцій як у бюджетному процесі, так і в управлінні державним майном. Це надасть можливість удосконалити механізми, що забезпечуватимуть фінансову спроможність національної економіки й безпеку держави. Так, інспектування націлене головним чином на виявлення й документування порушень із ознаками шахрайства, що дасть змогу підвищити оперативність інспектування; визначення високо-ризикових господарських операцій та завчасне реагування на можливі порушення; виявлення фактів шахрайства; підвищення дієвості інспектування в частині повноти усунення порушень.
Проведення ГоловКРУ такої діяльності також допоможе відійти від проблеми ідентифікації порушень, пов'язаних із нецільовим використанням бюджетних коштів. Завдяки виокремленню із загальної сукупності фінансових порушень фактів із ознаками шахрайства, а також встановленню відповідних критеріїв таких операцій та оцінці ризиків ГоловКРУ зможе спрямувати зусилля саме на ті об'єкти, де ймовірність допущення істотних порушень є найвищою. Зазначене сприятиме зменшенню видатків на інспектування через скорочення кількості перевірок організацій, установ і суб'єктів господарювання державного й комунального секторів економіки, де рівень фінансово-бюджетної дисципліни є достатнім. Відокремлення порушень із ознаками шахрайства від методологічних помилок або технічних описок у бухгалтерських документах і фінансовій звітності є виваженим рішенням. До речі, відповідний підхід застосовується в юридичній практиці: відповідно до Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", Кодексу про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу за незначні помилки у веденні бухгалтерського обліку винні притягуються до адміністративної відповідальності, за шахрайство з фінансовими ресурсами — до кримінальної відповідальності.

Як головну мету розвитку централізованого внутрішнього аудиту Стратегією визначено підвищення його дієвості як інструмента оцінки законного й раціонального використання державних ресурсів, ефективного виконання державних і бюджетних програм та місцевих бюджетів. Це передбачає приведення процедур централізованого внутрішнього аудиту у відповідність до вимог міжнародних стандартів; чітке визначення підстав для проведення централізованого внутрішнього аудиту у плановому порядку; законодавче визначення суб'єктів, проведення централізованого внутрішнього аудиту яких є обов'язковим; підвищення ефективності реалізації матеріалів аудиту та подолання проблем при впровадженні рекомендацій аудиторських досліджень.
Гармонізація внутрішнього контролю й аудиту забезпечуватиме ефективне функціонування цієї системи в органах державного й комунального секторів. Цей процес передбачає інформаційну, методологічну підтримку запровадження в діяльність органів державного й комунального секторів системи внутрішнього контролю й аудиту. Крім того, важливо забезпечити інституційну спроможність центрального підрозділу гармонізації.

Позиція ГоловКРУ щодо розвитку гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту відповідає міжнародній практиці й законодавству ЄС. Із метою формування національної системи державного внутрішнього фінансового контролю доцільно передбачити:
— відкриття на веб-сайті ГоловКРУ та інформаційне забезпечення напряму "Реформування державного внутрішнього фінансового контролю";
— запровадження в органах державного й комунального секторів нової моделі внутрішнього контролю;
— формування в органах державного і комунального секторів системи внутрішнього аудиту;
— розробку концептуальних засад здійснення контрольно-ревізійної роботи в системі центральних органів виконавчої влади, подальше вдосконалення методології відомчої контрольно-ревізійної роботи;
— надання допомоги в перекваліфікації відомчих контрольно-ревізійних працівників у внутрішніх аудиторів;
— проведення заходів із гармонізації та утворення відповідних підрозділів у складі центрального підрозділу гармонізації — регулювання відомчої контрольно-ревізійної роботи й надання послуг;
— розробку моделі регламенту між центральним і регіональними підрозділами гармонізації та децентралізованими службами внутрішнього аудиту, визначення порядку взаємодії між центральним підрозділом гармонізації й централізованим внутрішнім аудитом;
— створення в територіальних органах ГоловКРУ самостійних структурних підрозділів гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту; навчання й підвищення кваліфікації працівників цих підрозділів, координацію їх діяльності;
— навчання й підвищення кваліфікації працівників центрального підрозділу гармонізації як майбутніх інструкторів із питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, забезпечення їх сертифікації як внутрішніх аудиторів;
— започаткування на безоплатних засадах послуг із внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту — консультування та практичні внутрішні аудити в органах державного й комунального секторів.

З метою усунення недоліків у функціонуванні системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно визначити пріоритети та запровадити її сучасну модель. Основними завданнями реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю є:
— визначення з урахуванням сучасних умов розвитку України й положень ЄС засад організації державного внутрішнього фінансового контролю, що ґрунтується на відповідальності керівника;
— створення єдиного правового поля для розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю як складової частини державного управління та внесення відповідних змін до законодавства; визначення Мінфіну органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, спрямовувати й координувати централізований внутрішній аудит, ГоловКРУ на період реформування — органом гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
— формування інституцій, що забезпечуватимуть розвиток національної системи державного внутрішнього фінансового контролю;
— створення умов для ефективного функціонування системи внутрішнього контролю в органах державного й комунального секторів;
— утворення служб внутрішнього аудиту органами державного й комунального секторів, зокрема центральними й місцевими органами виконавчої влади, розпорядниками бюджетних коштів, державними цільовими фондами; державними й комунальними підприємствами, акціонерними компаніями, іншими суб'єктами господарювання, у статутному фонді яких більш ніж 50 % акцій належать державі та суб'єктам комунальної власності;
— правове забезпечення гарантування незалежності, соціального захисту та відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного й комунального секторів;
— визначення з урахуванням європейського досвіду методології здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
— вдосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього аудиту, розроблення навчальних програм внутрішнього аудиту та програм сертифікації аудиторів із використанням міжнародного досвіду.

При створенні сучасної системи державного внутрішнього фінансового контролю необхідно враховувати особливості державного управління, адміністративно-територіального устрою, а також загальні принципи і пріоритети економічної й фінансової політики. Варто пам'ятати, що реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю потребує певного часу та зусиль усіх його учасників.
Для того щоб система державного внутрішнього фінансового контролю працювала ефективно, доцільно:
— проводити обговорення й консультації з участю представників органів державної влади та громадськості для забезпечення належного сприйняття, розуміння й відповідального ставлення до розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю;
— утворити в Мінфіні підрозділ із питань реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю та оцінки ефективності систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, спрямування й координації централізованого внутрішнього аудиту, в ГоловКРУ з питань гармонізації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
— Мінфіну, з участю Рахункової палати, ГоловКРУ, інших центральних органів виконавчої влади, європейських експертів, розробити проекти відповідних законодавчих актів та після схвалення Кабінетом Міністрів подати їх до Верховної Ради України;
— проводити навчання працівників Мінфіну, ГоловКРУ, Державного казначейства, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту з урахуванням міжнародного досвіду;
— запровадити в органах державного й комунального секторів нову модель системи внутрішнього контролю;
— утворити в органах державного й комунального секторів служби внутрішнього аудиту з поступовою заміною інспектування на внутрішній аудит;
— запровадити щорічне звітування про функціонування системи внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;
— Мінфіну й ГоловКРУ створити в органах державного й комунального секторів єдину базу даних внутрішнього аудиту;
— забезпечити відкритість і прозорість діяльності всіх суб'єктів державного внутрішнього фінансового контролю, посилити їх взаємодію із громадськістю й засобами масової інформації.

На наше переконання, за таких підходів національна система державного внутрішнього фінансового контролю забезпечуватиме ефективність сучасної фінансової системи та формування довгострокових чинників соціально-економічного розвитку країни.

Фінанси України №4, стр. 3-12, 2009 рік

Похожие статьи:

Больше научных статей можно найти на главной странице научной периодики Firearticles.com